土地二次污染背后的环保争议：土壤污染治理法规十年渐进，谁该为“旧账”买单？

华夏时报（www.chinatimes.net.cn）记者 刘诗萌 北京报道

11月上旬，陆家嘴集团因土壤污染侵权纠纷，将苏钢集团、苏州市环境科学研究所等告上法庭索赔超百亿的新闻，引起了广泛的争议。而这桩众说纷纭的“公案”背后，土壤污染治理和修复这一世界性难题也重新回到了公众的视野里。

过去十年间，在生态环境部的主导下，中国土壤污染治理相关的法律法规从无到有，逐渐完善。从2014年7月出台场地环境调查技术导则，到2016年发布被称为“土十条”的《土壤污染防治行动计划》，到2017年第一部法规《污染地块土壤环境管理办法（试行）》出台，再到2019年《土壤污染防治法》正式开始施行，土壤污染治理才真正有法可依。

而此次争议的焦点问题，也就发生在这标准不断变更的十年之中。“苏钢地块的土壤调查和修复跨越了土壤调查修复的法律法规和标准导则密集调整的几年，算是一个很有代表性的案例。”广州绿网环境保护服务中心项目总监郭磊接受《华夏时报》记者专访时表示。

土壤治理十年“渐进”

土壤污染防治是一项非常复杂艰巨的工作，因其具有隐蔽性、滞后性、累积性等特征，也给治理修复造成非常大的困难，不仅修复周期长、见效慢，而且成本高，资金投入巨大。在我国，土壤污染治理也是最近十年才开始受到关注，在蓝天、碧水、净土三大保卫战当中，净土保卫战的行动纲领“土十条”也是最后一个出台的，“大气十条”“水十条”分别是2013、2015年公布的。

而土壤调查和修复行业起步，最早还要追溯到2014年，生态环境部（原环保部）出台场地环境调查、监测、风险评估等4个技术导则（HJ25.1-2014，HJ25.2-2014，HJ25.3-2014，HJ25.4-2014）。这是第一份由相关部委发布的全国性技术导则，规定了一个地块要采集多少土壤和地下水样品，在哪采集，怎么采集等等，此前仅有部分地方环保局出台了地方的导则，行业内在具体实践中也主要是参考国外的做法。

“土十条”发布后，2017年土壤污染治理的第一部法规《污染地块土壤环境管理办法（试行）》正式施行。郭磊告诉记者，这也是第一次有法规界定了哪些地块需要做土壤污染调查，即重点行业工业用地再开发为居住、商业、学校、医疗、养老机构用地前要做调查，非重点行业工业用地再开发前不需要做调查。“之前是靠原环保部的4个通知（环办〔2004〕47号，环发〔2008〕48号，环发〔2012〕140号，环发〔2014〕66号）来界定，法律效力不高，部分地方重点行业工业用地再开发前也不强制要求做土壤调查。”

2018年8月，生态环境部首次公布了《土壤环境质量 建设用地土壤污染风险管控标准（试行）》，明确了适用于土壤调查的土壤质量国标（GB36600-2018）。之前主要参考国外的标准和北京、浙江等地发的地标，以及主要适用于农用地的《土壤环境质量标准》（GB15618-1995）和为上海世博会制定的《展览会用地质量评价标准》（HJ350-2007）。

“陆家嘴在拍得苏钢地块之前，苏钢地块在2014和2015年做了土壤污染调查。其实那时候土地调查没有法律的强制要求，应该是苏州贯彻执行原环保部的通知方面做的比较好。但拿现在的标准去审查当时的报告，肯定会发现不合乎现在要求的地方。”郭磊举例，如非焦化区检测项目偏少；未检测半挥发性有机物；土壤采样数量没有现在那么多，不像现在表层和深层土壤都会采集分析，部分检测项目的参考标准比现在宽松很多等等一些问题。

“二次污染”可能存在吗？

直到2019年，《土壤污染防治法》正式施行，土壤污染防治真正有法可依，也彻底解决了土壤污染调查和修复的法律地位问题。特别是明确了土地用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的需要做调查，扩大了需要调查的范围。另外规定了土壤报告需要由生态环境局和自然资源局组织评审，之前是由建设单位自己组织专家评审，在评审后只需要去生态环境局备案。2019年后又陆续增加和更新了技术导则，开始建立生态环境部门对土壤调查的取样、检测等阶段的全流程监管以及省级生态环境部门对土壤报告的抽查，整体越来越完善。

然而，在跨越十年的完善调整之后，不少项目的“旧账”问题逐渐浮现，但事实上，这也并非完全不能规避。“如果在修复前根据新的标准和技术导则重新做一遍场地调查，肯定是最严谨的做法。不至于等房子都盖好了、学校建好了再处理，难度就很大了。”郭磊表示。

此外，由于土壤修复技术难度较高，部分企业经验不足导致二次污染的情况现实中也是存在的。2023年初，重庆生态环境局公布了一批建设用地土壤污染防治从业单位负面典型案例，其中就有一个类似案例：某地块修复单位由于经验不足，对重金属迁移性强的特点认识不到位，污染土壤、污泥和污水转移处置过程中缺乏防止“跑冒滴漏”的措施，导致土壤污染区域不断扩大，修复难度不断增加。

“重庆市生态环境局办公室关于建设用地土壤污染防治从业单位负面典型案例的通报”网页截图

他同时指出，修复过程中操作不当导致二次污染，土壤污染会有一定的特性。比如，如果污染是土壤运输时洒落造成的，那污染范围就会和污染土壤运输路线有强相关性；如果是由于未建设地下水阻隔墙造成地块的污染地下水向周边区域扩散了，那地下水污染的浓度大致上会呈现从该地块向周围沿着地下水流向递减的趋势，会形成污染羽。因为土壤和地下水污染的扩散会受地下的复杂的水文地质情况影响而发生非常复杂的变化，最终需要由非常专业的机构针对性地作调查进行验证和评估。