环境质量与污染物总量控制、标准控制制度

这一篇是对《在排污的排放放总量制度 浓度限制制度区别在哪里？》的回答。写的比较长，转到这边来供批判。

一、概念简述

环境质量标准是在一定的经济社会条件下，能够保护人体健康的环境污染物浓度值。环境质量标准与本底值的差值，再考虑到消纳空间和自净能力，得出来就是整个区域的环境污染物总容量，也就是允许社会所有排污者所能够排放到环境中的污染物的量。这个总容量通过一定的政策手段分配到每一个污染源，就构成了我们的总量控制、标准控制的政策体系。

污染物排放总量是按照浓度乘以流速得到的排放总量来对污染源进行控制，对于一个地区来说就是所有污染源排放量的总和。但是在不具备监测条件的情况下，一个污染源的污染物排放总量也可以采用排污系数法、物料衡算法等方法来计算。污染物排放标准是按照排放口的浓度、流量等来进行控制，前面也说了，里面还包括一些行为标准。

这几个值的关系可以大致的表述为：

（环境质量标准 - 环境本底值）* 污染物消纳空间 = 区域总量 = ∑ 污染源排放总量 = ∑ （污染物排放浓度 X 排放速度 X 排放时间）

二、环境质量与总量控制、标准控制的关系

总量控制和标准控制，在我国没有偏废，按照2015版《环境保护法》，现在的表述是（第四十四条）：「企业事业单位在执行国家和地方污染物排放标准的同时，应当遵守分解落实到本单位的重点污染物排放总量控制指标。

」

环境质量、总量、排放标准始终占据环境管理的政策核心，比如1996年《国务院关于环境保护若干问题的决定》提出“一控双达标”要求（“一控”是指控制污染物排放总量；“双达标”是指污染源、环境质量分别达到相应的排放标准、环境质量标准）。

二十年过去了，随着人民群众对生活环境的关注度越来越高，本届政府已经将「达到环境质量标准」调整为环境保护工作的核心目标，这一点在《中共中央十三五规划建议》中的表述为「以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。」指向性更加明确，也围绕环境质量构建了一整套政府考核和追责制度。

三、污染物排放标准制度

我国的污染物排放标准分为综合标准、行业标准、地方标准。综合标准和行业标准不交叉实施；地方标准必须严于国家标准。

污染物排放标准的制定来源有几个方面：

基于环境质量标准和总量要求反推。但由于环境排放与环境质量之间的复杂关系，这样的反推难以实现。我国的《燃煤电厂大气污染物排放标准》就采用了落地浓度满足环境质量标准，通过大气扩散模型来反推二氧化硫排放浓度。基于污染物控制技术。无论是生产环节的清洁化、还是末端治理，都是建立在一定的技术基础上的。以污染物治理技术发展为基础制定污染源排放标准，可以保证所有排污者面对一个公平、公正的社会环境，保证排放标准落实的经济、技术可达性。污染物技术又可以分为最佳实用控制技术、最新示范技术、最经济技术，国家污染物排放标准可以基于一个经济、技术平衡点来建立；而地方污染物排放标准，可以根据当地的经济发展水平和环境质量要求，设计更严格的排放要求，保证地方环境管理的有效性；对于特殊行业，可以根据行业的发展情况，制定不同于综合标准的行业特殊标准。

标准发布之后，通过环境影响评价制度落实到每一个污染源头上，通过环境监督性监测、污染源自行监测制度进行日常保障，通过环境执法和行政处罚进行控制。

我国对污染物排放标准的使用方法，2000年前后是有变化的。老《环保法》里面是「排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理」，超标并不是违法，只是要交钱而已；2000年的《大气法》出来之后，才有了「污染物排放浓度不得超过国家和地方规定的排放标准」这样的规定，超标变成了违法。

应该说，从1982年我国第一个《大气环境质量标准》诞生到现在已经过去34年了，我国在环境标准的制定方面还出只是一个小学生，环境基准的基础性研究匮乏，缺少投入；环境质量标准、污染物排放标准大量引用欧美标准，缺乏稳定的技术体系，带有极强的政策导向性。比如近几年提出的大气污染物超净排放、水污染物排放按照对应水体环境质量标准执行，标准的修订已经超越了技术。

四、重点污染物排放总量控制制度

我国的总量控制制度是怎么运行的？陈吉宁部长在2016年的全国环境保护工作会议上是这样解释的：

环境质量是刚性约束，我们要以质量为核心的思路来解决总量的任务分配问题：

对于环境质量差的地区，就要承担更多的总量减排任务。因为“十三五”有一些大工程做支持，我们的减排任务相对容易完成。在中期的时候，可以做一些评估：如果一个地方的质量改善任务和总量减排目标都没完成，我们就要严厉处罚，要问责、限批；如果质量改善目标没完成，总量减排任务完成了，中期评估之后，可以适当增加总量减排的任务；如果质量改善目标完成了，但是总量减排任务没有完成，就可以考虑核减总量减排的任务。

而在以前，各地的总量减排任务都是按照一定比例摊派“指标”。改革后的任务分配方式就能促使减排任务与环境质量相挂钩。

另外，不仅是分配制度要改革，核查方式也要完善。过去，总量的核查是年中一次，年末一次，而现在，要强化日常的检查和随机的抽查。以前是由环保部门一个个企业去算，现在环保部门不去算了，转换角色由企业自己去测算。你报给我的我都认，但我一旦核查出你的问题，那就认定违规违法。

陈部长这段话不长，基本上把我国80年代引进，十一五、十二五期间发挥很大作用的「总量控制」制度的运行方式和十三五怎么用这个政策工具的打算都说清楚了。第一，任务分配是层层下达的，比如《环境保护法》第四十四条明确「国家实行重点污染物排放总量控制制度。重点污染物排放总量控制指标由国务院下达，省、自治区、直辖市人民政府分解落实。」；第二，这个分配在过去是按比例摊派，十三五期间环境质量差的地区要摊派的更多；第三，过去的检查是一年一检查，以后是不定期检查。以前是政府承担统计的责任，以后是把这个责任落在企业头上了。

值得注意的是，目前从国家层面上来说，总量控制制度始终是「政策工具」，而不是「法律工具」或者「经济工具」。尤其是我国尚未承认「污染物排放总量」在法律上的物权地位，使得企业只有削减的义务，而没有对「污染物排放总量」的所有权。没有这样的设计，排污权交易、质押、贷款等通过市场经济手段来调节企业污染物排放量的做法，在我国就难以真正落地，只是政府一厢情愿而已。

五、标准控制、总量控制的执行

从行政管理的角度来说。浓度控制对于管理的精细化程度要求更低，不需要管理方主动关心排放者的信息，所有排放者执行相同的标准，只需要抽查就可以达到管理的目标。我国的污染物排放标准的制定基本上是政府单方面主导，排污方对标准目前基本上没有讨价还价的空间。

总量控制由于需要确定总量，无论是采取主动分配、谈判分配的方式，都需要管理者在一定程度上掌握排放者信息、在上下级之间进行沟通和博弈，并要求排放者主动计算自身的减排成本，积极参与到整个博弈中来。

浓度控制采取抽样监测就能够很好的进行管理，总量控制需要进行连续监测才能达到精细化管理，对于环境监管技术要求非常高。因此，从执行成本来说，标准控制普适性更好，所有污染源都能用，总量控制只能用于大型污染源，否则减排带来的收益将难以覆盖执法成本。

参考资料：《环境保护标准原理方法及应用》（这本书废话真多）

生态环境领域十余年工作经验，2013年以来的回答合集：